對國家開發區“十四五”規劃編制的若干討論和建議
來源：高新院 achie.org 日期：2022-04-11 點擊：次
目前，中央和地方相關政府部門正在抓緊制定國家高新區、國家級經開區、國家自主創新示范區和國家級新區等（以下簡稱國家開發區）“十四五”發展規劃，想借此時點討論與規劃編制相關的幾個問題和由此引發的幾點建議。
01
規劃的站位問題
如何看待國家開發區在國民經濟發展中的地位和作用，決定著規劃編制的站位和導向。僅以高新區和經開區為例，我國興辦開發區歷史已近40年，過往階段國家開發區建設基本著眼的是試驗和示范目的，主要發揮的是“引領、示范、帶動、輻射”作用。但歷經近40年發展，現今國家開發區已經在國民經濟建設中發揮著中流砥柱作用，尤其在國家創新驅動發展的戰略構成中，國家開發區是中堅力量和主要陣地。如目前國家高新區和國家級經開區二者創造的地區生產總值加總約占國家GDP總量的25%左右，僅國家高新區企業的研發投入就占全國研發投入的近半數，這就決定了規劃編制的情境與“十四五”前有很大不同。但在這方面，如果我們不能跳出以往的習慣思維，對規劃編制的站位繼續停留在過往“引領”和“示范”作用表述上，這就很容易造成對國家開發區在新時代國民經濟建設中作用和定位認識不足，也就很難樹立起新發展階段國家開發區理應承載和能夠承載的國家使命。
02
宏觀作為與個體發展的關系問題
前30多年興辦和建設開發區主要是地方政府在發揮責任主體作用。以往中央政府出臺的“指導意見”或由部委制定的相關“規劃”，主要表現的是對地方政府“樹導向”和“提要求”。現在的情形是，歷經近40年探索，大部分“個體”國家開發區在發展模式、建設路徑和建設舉措等方面都日臻成熟，也幾乎竭盡了自身條件的“所能”。新時代不論是整體發展還是個體發展，國家開發區所面臨的諸多問題和挑戰，大多不能僅通過地方政府的“個體”努力所能夠解決，而是需要在宏觀上要有全局性應對挑戰和問題的舉措。這就帶來了新發展階段在促進國家開發區發展中的宏觀作為與個體發展的關系問題。就歸口管理國家開發區的部委或部門而言，自“十四五”開啟，規劃編制需更多著眼于解決我國開發區“個體”所不能應對的挑戰和問題，更多需要強調在宏觀層面上的目標協同、資源配置整合或制度性的政策供給，如涉及全局性創新資源配置、產業鏈供應鏈整合、園區間的激勵政策協同等諸多問題，需要強化中央政府在宏觀層面的“統籌”或“作為”，而不僅僅是給地方“下目標”、“派任務”、“提要求”，這樣才有助于推動我國國家開發區發展再上新臺階。
03
對統合和協同國家開發區發展的建議
結合上述討論，“十四五”國家開發區的規劃編制需要從支撐國民經濟發展的高度著眼，自上而下增進對促進國家開發區、乃至全國開發區統籌發展或協同發展方面的舉措。重點提四方面建議。
1．統合國家開發區發展，以國家高新區和國家級經開區為主體構建我國開發區體系。目前我國批準建設的國家高新區和國家級經開區已近400家，覆蓋了大部分的地級以上城市，省級以下的各類開發區遍布全國，基本涵蓋了國家主體的產業體系構成和承載著作為主體的國民經濟產出。基于此，應打破過往由不同部委歸口管理的邊界，以國家高新區和國家級經開區為抓手統合全國開發區發展。歷史原因，以往高新區和經開區主要由科技部和商務部歸口管理，強調在不同推進方向上的分頭突破。進入新時代，高新區和經開區的功能定位和發展目標日漸趨同，這就需要加強對國家開發區的統合、乃至統合省級以下園區，統一構筑我國開發區體系。如統一布局建設“世界領先園區”、統一布局新升級或新建國家級園區、統一形成對全國開發區的分類、分級管理，全方位支撐國民經濟“高質量發展”和國家“高標準市場經濟體制建設”。
2.從強化國家開發區創新鏈、產業鏈、資本鏈和服務鏈等的融通著眼，促進全國開發區的協同發展。在過去30多年里，我國開發區能夠迅速崛起并領跑全球的原因是有中國特色社會主義的制度保障，得益于由“中國特色的制度保障”衍生出的各地“舉全市之力”建設開發區的路徑模式。從未來發展著眼，實現我國科技自強自立、產業鏈供應鏈現代化和安全、高標準市場體系建設等重大命題，對我國開發區新時代發展提出了新要求和新挑戰。這些新要求和新挑戰僅靠全國開發區的“個體”努力不足以應對，這就需要更進一步發揮我國特有的“制度”優勢，在創新鏈、產業鏈、資本鏈和服務鏈等融通方面，在更高層面探索“新型舉國體制”。如加強頂層設計、制度性安排和政策供給，促進國家開發區之間的創新平臺、產業平臺、資本平臺和服務平臺等協同，強化開發區間創新鏈、產業鏈和供應鏈、資本鏈等的關聯、互補和融通；協同政策和資源配置，規避地方或園區間盲目的“優惠”政策競爭和政府、社會資源投入浪費。也即是中央政府層面要從強化我國開發區的協同發展著眼，整體提升我國開發區的發展能級和建設層級，推動我國開發區建設再上新臺階。
3.塑造領先發展優勢，應對百年變局所帶來的挑戰。當前，新科技革命、產業變革和全球競爭格局都深處“百年未有大變局”，新時代社會主義現代化強國的建設目標更加需要國家開發區加快樹立全球領先發展優勢。就樹立領先發展優勢而言，習總書記先后提出了“建設世界領先園區”、“建設世界一流企業”和“打造世界級數字產業集群”等有針對性指示，這些指示無一不對國家開發區的新時代發展提出了新要求。但同樣就我國當前的發展階段和嚴峻的國際形勢而言，要做到或實現這些“領先”，不能像以往一樣僅僅靠號召“個體”或依賴“個體”。打造“世界領先園區”、“世界一流企業”和“世界級數字產業集群”都需要“自上而下”的統籌布局、資源整合、組織動員和協同性努力。也即是說，要達成這些國家目標，在條件上更加需要發揮“制度”優勢，在建設路徑上更加需要創造性探索“新型舉國體制”。
4.改善中央政府的宏觀管理，加快推進對我國開發區的高標準治理。首先需要加強中央政府各部委的工作協調，建議在中央政府部委層面統合目前對國家開發區的歸口管理；建議搭建面向全國開發區統一的綜合日常管理部門，對覆蓋全國的各類開發區建立統一的備案管理、信息統計、決策執行和日常管理等工作平臺；改善目前各地國家開發區審核面積與實際管轄范圍不對稱等狀況，建議建立面向全國開發區的報備、審核、統計和公示等制度體系；建議分類規范國家開發區的標準化體制建設，加快推進國家開發區的高標準治理。
王勝光，中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員。
