日前，《2016:中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告》在北京發(fā)布。該報(bào)告匯聚了國(guó)內(nèi)外40多位專家學(xué)者的研究成果，全面反映了新城新區(qū)發(fā)展的進(jìn)展、特征以及面臨的問題。報(bào)告顯示，目前我國(guó)縣級(jí)以上(含縣級(jí))新城新區(qū)數(shù)量已超過3500個(gè)。從去年至今不到一年的時(shí)間內(nèi)，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和高新區(qū)的獲批速度明顯加快，已先后有6家國(guó)家級(jí)新區(qū)相繼獲批成立。經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，后者已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的“增長(zhǎng)極”。報(bào)告同時(shí)指出，新城新區(qū)的發(fā)展應(yīng)遵循城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，制定相應(yīng)政策，做好頂層設(shè)計(jì)。
　　
　　我國(guó)新城新區(qū)已經(jīng)形成龐大體系
　　
　　廣義上的新城新區(qū)，是為適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多方面的需要，經(jīng)由主動(dòng)規(guī)劃與投資建設(shè)而成的相對(duì)獨(dú)立的城市空間單元，包括但不限于：國(guó)家新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、大學(xué)科技園，以及產(chǎn)業(yè)新城、高鐵新城、智慧新城、生態(tài)低碳新城、科教新城、行政新城、臨港新城、空港新城等等。《2016:中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告》顯示，中國(guó)新城新區(qū)已經(jīng)形成龐大的體系，是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要組成部分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年7月，縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量總共超過3500多個(gè)。其中國(guó)家級(jí)新區(qū)18個(gè)。國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)219個(gè)，國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)145個(gè)，還有150多個(gè)各類綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)，旅游度假區(qū)等等。各類省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)1600多個(gè);較大規(guī)模的市產(chǎn)業(yè)園1000個(gè);縣以下的各類產(chǎn)業(yè)園上萬計(jì)。
　　
　　報(bào)告主編、中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)馮奎介紹，近一年來中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展最大的熱點(diǎn)就是國(guó)家級(jí)新區(qū)的密集獲批。
　　
　　自2015年4月湖南湘江新區(qū)獲批，此后的不到12個(gè)月時(shí)間中，南京江北新區(qū)、福建福州新區(qū)、云南滇中新區(qū)、黑龍江哈爾濱新區(qū)、吉林長(zhǎng)春新區(qū)等多個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)相繼面世。成為國(guó)家級(jí)新區(qū)獲批最為密集的階段。
　　
　　馮奎表示，國(guó)家級(jí)新區(qū)密集獲批的重要原因是，在新常態(tài)背景下，其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮巨大作用。17個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中有7個(gè)人均GDP超過所在省/市的1.5倍，有4個(gè)人均GDP超過所在省/市的2倍，國(guó)家級(jí)新區(qū)已經(jīng)成為所在區(qū)域的“增長(zhǎng)極”。
　　
　　馮奎介紹，在新城新區(qū)結(jié)構(gòu)性變化中，正在出現(xiàn)一批新的“生力軍”:以自貿(mào)區(qū)為代表的開放型新城新區(qū);以智慧城市建設(shè)為內(nèi)容的智慧新城、智慧新區(qū);以海綿城市為代表的海綿新城、綠色新區(qū);以空港新城、高鐵新城為代表的交通樞紐型新城新區(qū)正在脫穎而出，這形成了“四大板塊”，展現(xiàn)出強(qiáng)大的活力與競(jìng)爭(zhēng)力。
　　
　　須警惕行政主導(dǎo)下的“鬼城”
　　
　　報(bào)告在全面展示我國(guó)近年來新城新區(qū)成就的同時(shí)也指出，目前各地絕大多數(shù)新城新區(qū)是一種行政主導(dǎo)的新城新區(qū)。其普遍特征是規(guī)模巨大，建設(shè)進(jìn)程十分迅速，且往往在遠(yuǎn)離老城區(qū)的農(nóng)地上直接建設(shè)新城;搬遷節(jié)奏上，大都會(huì)率先將政府辦公樓、學(xué)校等公共設(shè)施遷入新城，新城居民的遷入慢于產(chǎn)業(yè)入駐，新城往往存在很高的住房空置率;新城建設(shè)的資金主要來自地方財(cái)政、土地出讓金和政府擔(dān)保的銀行貸款等。
　　
　　報(bào)告參與者、北京大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系教授馮長(zhǎng)春告訴《中國(guó)聯(lián)合商報(bào)》記者，行政主導(dǎo)的新城新區(qū)有著強(qiáng)烈的擴(kuò)張沖動(dòng)，其背后有著兩個(gè)重要的制度性力量：地方官員晉升對(duì)城市發(fā)展水平的考核，以及地方政府對(duì)土地財(cái)政的支配權(quán)力。這導(dǎo)致了規(guī)模過大、生活配套不完整，地方債規(guī)模日益增大等問題，一些地方甚至淪為“死城”、“鬼城”，近一年來這些問題有加劇的趨勢(shì)。
　　
　　首先是新區(qū)規(guī)劃不切實(shí)際、過度超前的問題。以空港新城的規(guī)劃為例，我國(guó)現(xiàn)有的空港新城規(guī)劃面積普遍偏大，大多都超過了100平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)際成功的空港城發(fā)展范圍。然而大量機(jī)場(chǎng)客運(yùn)量遠(yuǎn)不足1000萬人次，并不具備帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的實(shí)力。
　　
　　同時(shí)，新城新區(qū)在發(fā)展定位上的同質(zhì)化現(xiàn)象也非常明顯。京津冀區(qū)域臨港產(chǎn)業(yè)定位的嚴(yán)重重疊現(xiàn)象就是一個(gè)例子，報(bào)告統(tǒng)計(jì)顯示，這一區(qū)域?yàn)I海新區(qū)、曹妃甸新區(qū)、渤海新區(qū)等臨港新城的產(chǎn)業(yè)高度雷同，且都以低端的工業(yè)、制造業(yè)為主。
　　
　　此外，高鐵新城成為近年來發(fā)展的熱點(diǎn)，但大部分高鐵新城的功能都定位于城市的副中心，并由此再析出商務(wù)金融、文化休閑與娛樂、居住、行政辦公等功能，因而多座高鐵新城的功能相同或大同小異。
　　
　　對(duì)房地產(chǎn)的過度依賴也是新城新區(qū)發(fā)展中普遍面臨的問題，自上而下政府主導(dǎo)型的新城新區(qū)建設(shè)中，大量土地用于房地產(chǎn)開發(fā)。由于產(chǎn)業(yè)投資不足，就過度依賴房地產(chǎn)投資拉動(dòng)，這使得新區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。
　　
　　馮長(zhǎng)春強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)通過控制銀行貸款、評(píng)估供求關(guān)系和監(jiān)控民間信貸等措施，防范新城新區(qū)建設(shè)的金融風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　探尋新模式推動(dòng)新城新區(qū)科學(xué)發(fā)展
　　
　　國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心課題組成員、報(bào)告執(zhí)筆人李鐵同樣也對(duì)《中國(guó)聯(lián)合商報(bào)》記者表達(dá)了他的擔(dān)憂。他認(rèn)為，各地?zé)嶂杂谛鲁切聟^(qū)建設(shè)，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮(zhèn)化政策上出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏差，很有可能影響到未來城鎮(zhèn)化有關(guān)政策的落實(shí)，特別是針對(duì)農(nóng)民工市民化問題、城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變等問題。
　　
　　李鐵指出，新城新區(qū)建設(shè)模式愈演愈烈，原因在于以下幾個(gè)方面：
　　
　　一是以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路，在工業(yè)招商面臨激烈競(jìng)爭(zhēng)的前提下，通過新城投資開發(fā)，吸引房地產(chǎn)發(fā)展，促進(jìn)GDP增長(zhǎng)。
　　
　　二是財(cái)政動(dòng)機(jī)，希望通過新城開發(fā)，帶動(dòng)土地升值，政府可以獲得高額土地出讓金。
　　
　　三是舊城改造壓力過大，老城區(qū)面臨的交通擁堵、環(huán)境污染等問題治理難度大，試圖通過新城建設(shè)緩解老城區(qū)壓力。
　　
　　四是政績(jī)推動(dòng)。一屆領(lǐng)導(dǎo)一任政績(jī)和發(fā)展思路。新城建設(shè)看得見摸得著，投資帶動(dòng)城鎮(zhèn)面貌煥然一新，政府有干頭，容易顯效果。
　　
　　五是對(duì)城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律沒有很好的認(rèn)識(shí)，行政主導(dǎo)、主觀決策的意識(shí)濃厚，規(guī)劃專家處于規(guī)劃收費(fèi)利益機(jī)制的誘導(dǎo)，沒有很好發(fā)揮制約作用。
　　
　　六是中央層面上也沒有明確的政策引導(dǎo)。長(zhǎng)期以來對(duì)于城市政府的一些違背城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的作法，沒有有效的制約手段，很少出臺(tái)過正式的文件進(jìn)行規(guī)范。而一些地方官員往往也因?yàn)橛辛诉@些政績(jī)工程得到提拔，并沒有因?yàn)閾p失而承擔(dān)責(zé)任。
　　
　　李鐵認(rèn)為，新城建設(shè)不是不可以搞，但是要遵循規(guī)律，要走集約型發(fā)展道路。