縣域生態產業新城的投融資模式研究
來源：未知 日期：2016-04-27 點擊：次
生態產業新城是一種可持續的產業新城建設模式，是生態工業學和循環經濟理論在實踐中的運用，由于它很好地解決了環境問題和經濟增長的協調發展問題，因而得到世界很多國家的重視，也成為近年來中國新型城鎮化建設可資借鑒的樣本。黨的十八大指出，要堅持走中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“四化同步”發展道路，為全國各地生態產業新城的實踐提供了理論基礎和政策導向。十八大后，我國縣域生態產業新城發展在新型城鎮化建設中發揮了重要的作用，取得了突出的成績，但隨著建設的開展，諸如技術障礙、規則障礙、組織障礙、資金障礙等問題伴隨而來，其中資金障礙的問題在縣域財政困難的現實面前尤其凸顯。2015年國務院政府工作報告中提出把“推進新型城鎮化建設取得新的突破”作為2015年的政府工作的目標之一。如何在經濟新常態的背景下積極探索縣域生態新城的投融資模式，對于取得這個“新突破”顯得尤為重要。
關鍵詞：生態產業新城；新型城鎮化；投融資模式
縣域生態產業新城是指以工業生態學及循環經濟理論為指導，使生產發展、資源利用和環境保護形成良性循環的產業新城建設模式，它不僅注重發展經濟，而且注重生態的保護和資源的利用，是一種可持續發展的產業新城建設模式。近年來，我國積極在新型城鎮化道路上探索，縣域生態產業新城是“四化同步”發展道路探索中所取得的重要成果。我國的生態產業新城是在“以人為本”的新型城鎮化建設模式的指引下，以產業發展為基石、以“產城融合”為標志，以“建設智慧生態、宜居宜業的幸福城市”為理念，積極創新升級“政府主導、企業運作、合作共贏”的市場化運作模式，研究產業新城的經濟發展、城市發展和民生障礙，是中國現代城鎮化建設的全新探索。如今產業生態新城建設正在前進的道路上，也取得了令人滿意的很多答卷，但是也有很多生態新城由于資金問題啟動前擱置停留在想象空間、或中途擱置成為半拉子工程、甚至在建成后困難無法持續。因此，產業生態新城的投融資問題成為非常重要的問題，根據相關經濟學理論、近期國家的政策導向以及對近兩年產業新城發展實踐的關注。筆者認為，主要有堅持內聚外引、推進市場運作；加強區域間投融資合作、提升融資能力；加大建設力度、爭取上級資金支出；抓好財源建設、發揮政府財力的杠桿作用、做好資金統籌工作，加強資金管理幾個方面。
一、堅持內聚外引，推進市場運作
黨的十八屆三中全會提出要通過改革讓社會資本進入公共服務基礎設施建設和運用，為新型城鎮化建設的投融資模式指明了方向，2015年4月14日財政部發布的關于引發《政府和社會資本合作項目財政論證指引》（財金[2015]）為社會資本進入縣域經濟建設提供了確切的政策指引。縣域生態產業園建設中如何利于政府與社會資本合作，成為新常態下生態產業新城建設的關鍵。結合當前PPP（Public Private Partnership）的研究熱潮，縣域生態產業新城建設主要有以下兩種模式。
一是借鑒“市場主體辦園區，社會資本建城鎮”的發展模式。實行新城建設與產業園區捆綁開發，統一規劃建設，以馬家新城開發的收益彌補產業園區開發建設回報低的問題，增強投資吸引力。這有利于解決開發建設馬家新城和工業園區的巨大資金需求問題，有利于政府職能從管理轉型為服務，有利于提高行政服務的效率和水平，更有利于“兩化互動，產城一體”的實質推進（見下頁表1）。
二是通過提供土地開發權和專營權等方式吸引社會資金、企業資金、民間資金參與新城建設。充分利用互聯網絡、電視、報紙、廣播、宣傳冊等宣傳工具，多角度、多形式、多層次地宣傳馬家新城的發展優勢、潛力、前景及投資環境、優惠政策、招商引資項目，不斷增大招商引資力度和強度，創新招商引資方式，采取會展招商、專題招商、委托招商、以商招商、聯合招商等招商方式多渠道、全方位地引進資金。
二、加強區域間投融資合作，提升融資能力
（一）創造良好的區域社會信用環境，完善投融資中介服務體系
一方面，縣域政府應著力解決好當前區域間投融資面臨的最大問題――信用缺失和信用評價問題，加強政府、銀行和企業之間的合作，建立完善的區域間企業和個人信用信息數據庫，打造一體化的社會信用信息平臺。同時采取有效措施加大執法監督和打擊逃廢債務力度，健全失信處罰和守信獎勵制度。另一方面，縣域政府應進一步完善區域間的企業投融資擔保體系，努力解決不同所有制企業的投融資信用擔保問題。可由政府牽頭成立投資風險基金，專門承擔地區重大項目、高技術項目等方面的企業提供貸款等擔保；同時鼓勵發展各類民間信用擔保公司，面向市場擴大擔保業務，控制信貸風險，完善區域投融資社會化服務功能。此外，建立與市場化投融資體制相適應的新型投融資社會化服務體系，建立健全咨詢、評估、設計、擔保、審計、工程監理與法律服務等與投融資有關的各類中介組織，并不斷拓展中介服務的業務發展空間。
（二）拓寬融資渠道，降低融資成本
縣域政府應積極加強融資政策引導，全面拓寬融資渠道和大幅降低融資成本，既要充分發揮金融部門的主渠道作用，又要調動社會各方面力量，逐步形成銀行貸款、財政投人、利用外資、市場融資、企業自籌等多種渠道并存的融資格局。
一方面，設立專門服務于區域間投融資的金融機構，提高間接融資比例。加快設立“小額貸款公司”“城鎮銀行”等小型城鎮金融機構，大力支持農村信用社的體制改革，不斷完善城鎮和農村金融體系，為間接融資創造良好的條件。另一方面，拓寬民間資本的進入領域，大力發展直接融資。打破壟斷，鼓勵競爭，在投資機會和條件、要素供給等方面消除人為壁壘，給予區域間的各民間資本平等的地位。同時，縣域政府應盡快出臺各種鼓勵政策，不失時機地支持潛在的進入馬家新城的企業積極申請和籌建在創業板上市融資。鼓勵部分經濟效益和市場前景較好的企業以及重大基礎設施項目在西部地區，甚至國內外發行債券、可轉換債券等多種形式進行債券融資。 三、加大上爭力度，爭取上級資金支持
加強上下對接，緊緊圍繞“以規劃定項目，以項目要資金，以資金求發展”的思路，努力爭取上級對重點建設項目的資金支持和國家金融機構貸款、國債資金和政策性銀行貸款。
第一，加強學習研究。認真學習上級政策文件，抓住西部經濟發展高地建設、成渝經濟區建設的良好契機，努力向上爭取重大項目和建設資金。
第二，突出工作重點。密切與上級財政部門溝通聯系，把握上級政策動向，及時爭取上級政策性資金支持。
第三，加快預算執行。加快上級資金下達的速度和利用效率，督促主管單位及時將資金落實到具體項目上，提高資金使用的效率，充分發揮上級資金財政資金的促進作用。
四、抓好財源建設，發揮政府財力的杠桿作用
（一）強化政府投入導向作用
一是增加投入總量。通過量的增加，體現出縣域政府對投融資的支持態度和支持力度，釋放出促進投融資的強烈政策信號。二是優化投向。在增量的同時，必須轉變資金的投向和使用辦法，應“抓大放小”“有所為有所不為”，盡量直接減少對具體項目、單個企業的扶持，著眼于投融資環境的優化、體制機制的健全、服務體系的完善、風險損失的補償等方面，為投融資提供寬松的環境。
（二）強化政府投入擴張作用
政府投入不僅僅是整體投入的一部分，更應該成為整體投入中的“啟動器”“動力源”和“發酵點”。縣域政府在對馬家新城投入資金時應選準切入點和結合點，整合并集中現有資金，充分運用并創新使用補助、參股、貼息等手段和形式，切實發揮出政府資金“四兩撥千斤”的作用，促進乘數效應的釋放，促使投融資規模擴量增效。
（三）強化政府投入激勵作用
在市場經濟條件下，資金所有者投入行為以追求自身利益為動因。投融資動力機制的形成，還有賴于利益誘導機制的強化和激勵機制的形成。應突出重點，充分運用發放獎勵金、“以獎代補”、稅收優惠等形式，健全完善激勵機制。一是將投融資情況納入政績考核體系，充實現行的“四位一體”考核內容，完善政府層級間的激勵機制。二是認真落實好增值稅轉型改革、鼓勵再投資的各項稅收優惠政策，形成有利于增強企業自主投資能力和居民自主創業能力的激勵機制。三是對貸款投放量好、處理不良貸款積極、支持地方經濟發展貢獻大的金融機構給予獎勵，并在安排政府性資金存款、財政業務和項目專項資金開戶時重點傾斜，形成有利于增加金融服務有效供給的激勵機制。
（四）強化財政投入補償作用
對那些私人投資所不愿涉及出現“缺位”，但又對馬家新城的經濟社會發展具有重要意義的領域，政府投入要積極“補位”，發揮公共投資、公眾受益的作用，對那些私人投資后風險頗大，但又適當帶有基礎性、公益性的領域，如“三農”金融服務、小額貸款擔保基金等，政府投入要積極引導和鼓勵，給予適當的風險補償。
五、做好資金統籌工作，加強資金管理
（一）強化政府財政預算管理
一方面，按照“精細化”的預算理念，細化預算的編制內容，提高預算編制的準確性和完整性，將體制內的所有財政收入與支出全部納入政府財政的預算管理中；另一方面，嚴格按照《預算法》和《預算法實施條例》的要求，財政預算一經確定就不得隨意調整，并且嚴格執行財政預算。同時增加預算編制、審批、執行和管理的透明度，實行政府財政資金陽光化操作。
（二）加強拆遷補助資金管理
一方面，積極規范拆遷補助資金的財務管理和核算，實行專戶管理，專賬核算制度，確保專款專用，不得截留、擠占、挪用，同時加強財務管理；實行統一會計核算制度，設立專帳賬簿，按宗地、分項目、分資金性質分別進行核算；同時加強征地拆遷會計基礎管理工作，及時將有關征地補償安置資金、資金撥付等原始資料進行整理，裝訂成冊，妥善保管，凡有遺失，追究相關人員責任。另一方面，抽調政府工作人員組建征地拆遷工作領導小組，并參與到拆遷調查、丈量房屋、清點青苗附著物等工作中，嚴格執行拆遷制度和程序，公平公正地評估拆遷補助費用。同時完善資金支付制度，實行“銀行打卡，直接支付”方式，并且嚴格資金支付審核，所有資料必須由相關責任人把關簽字。財政所按照拆遷辦提供的簽字齊全的發放表為依據，制作實際銀行代發表，經相關財務人員核實審批后交銀行直發。
（三）嚴格項目資金管理
首先，要加強各項目的財務管理制度，嚴格按專賬核算的要求對各項目資金設置專門賬戶進行單獨的核算，同時設置子項目和明細科目，進行明細核算；其次，健全項目費用支出審批制度和報賬制度，嚴格按照報賬條件和程序進行報賬；最后是在資金撥付方面，通過信息溝通和建立協調機制，嚴格按照各項目預算和進度進行撥付管理。嚴格做好項目資金管理工作，從制度上和行動上禁止鋪張浪費，從而盡可能地發揮資金的最大效益。
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