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縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制重點(diǎn)、難點(diǎn)及對(duì)策思考
中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院縣域經(jīng)濟(jì)研究所
來源： 日期：2020-03-23 點(diǎn)擊：次
2019年11月25日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)在北京主持召開研究部署國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃編制專題會(huì)議。會(huì)議指出，“十四五”時(shí)期，外部環(huán)境可能更加復(fù)雜，不確定性和挑戰(zhàn)更多，我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期，人民對(duì)美好生活有更多期盼。編制好“十四五”規(guī)劃，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，把發(fā)展機(jī)遇研判準(zhǔn)，把困難挑戰(zhàn)分析透，立足我國基本國情和發(fā)展階段，堅(jiān)持發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)，突出保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，突出以人民為中心的發(fā)展思想，突出以改革創(chuàng)新破解發(fā)展難題，實(shí)事求是、遵循規(guī)律，著眼長遠(yuǎn)、統(tǒng)籌兼顧，提出“十四五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)、工作思路、重點(diǎn)任務(wù)，給社會(huì)良好預(yù)期，激勵(lì)全國上下努力奮進(jìn)。
1953年以來，我國制定了十三個(gè)“五年規(guī)劃”（或“五年計(jì)劃”），除了“二五”和“三五”兩個(gè)五年計(jì)劃沒有完成外，其余均基本完成或者超額完成。十三個(gè)有目標(biāo)、有重點(diǎn)的“五年規(guī)劃”在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。“十四五”時(shí)期是我國由全面建設(shè)小康社會(huì)向基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期、“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，是全面落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的發(fā)力期、國際環(huán)境不確定性影響的進(jìn)一步凸顯期。我國縣域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展也將進(jìn)入一個(gè)新趨勢(shì)、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇共同作用的關(guān)鍵發(fā)展階段。因此，在“十四五”時(shí)期，找準(zhǔn)新定位、培育新優(yōu)勢(shì)、采取新舉措，對(duì)于我國縣域經(jīng)濟(jì)加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。
1 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制中的重點(diǎn)分析
據(jù)國家民政部全國行政區(qū)劃信息查詢平臺(tái)顯示，當(dāng)前全國共有縣級(jí)行政區(qū)劃單位2851個(gè)，其中966個(gè)市轄區(qū)、367個(gè)縣級(jí)市、1347個(gè)縣、117自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、1個(gè)特區(qū)、1個(gè)林區(qū)。縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制要充分體現(xiàn)中央政府、所屬省級(jí)政府以及地級(jí)市政府“十四五”規(guī)劃的主要發(fā)展目標(biāo)、工作思路及重點(diǎn)任務(wù)，因此，規(guī)劃綱要編制要突出重點(diǎn)，綱舉目張，避免眉毛胡子一把抓。
1.1 找準(zhǔn)縣域發(fā)展定位
在縣域“十四五”規(guī)劃中，如果沒有對(duì)縣域發(fā)展做出準(zhǔn)確的定位，那么接下來縣域發(fā)展的努力方向和需要做的工作程序就會(huì)出現(xiàn)混亂，規(guī)劃就難以起到指導(dǎo)性的作用。縣域發(fā)展的定位應(yīng)根據(jù)縣域發(fā)展的要素稟賦及已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，并結(jié)合上位規(guī)劃賦予縣域發(fā)展的的使命及要求，來做出合理的判斷。例如，以山東省淄博市臨淄區(qū)為例，在《淄博市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》中指出“淄博是山東省區(qū)域性中心城市、現(xiàn)代工業(yè)城市，所屬臨淄區(qū)是國家歷史文化名城”。2018年臨淄區(qū)第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到615.8億元，位于全市首位，遠(yuǎn)高于淄博市政府所在地張店區(qū)（淄博國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)）（表1）。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展，并堅(jiān)定不移推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，那么，臨淄區(qū)就應(yīng)定位為“現(xiàn)代工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新區(qū)”，這樣既能夠主動(dòng)承擔(dān)起上位規(guī)劃所賦予的使命與要求，又能夠轉(zhuǎn)變自身基礎(chǔ)化工“一業(yè)獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀。此外，臨淄區(qū)齊文化資源豐富，根據(jù)《齊文化傳承創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2016-2025）說明書》，臨淄就應(yīng)定位為“齊文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用創(chuàng)新區(qū)”。
1953年以來，我國制定了十三個(gè)“五年規(guī)劃”（或“五年計(jì)劃”），除了“二五”和“三五”兩個(gè)五年計(jì)劃沒有完成外，其余均基本完成或者超額完成。十三個(gè)有目標(biāo)、有重點(diǎn)的“五年規(guī)劃”在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。“十四五”時(shí)期是我國由全面建設(shè)小康社會(huì)向基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期、“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，是全面落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的發(fā)力期、國際環(huán)境不確定性影響的進(jìn)一步凸顯期。我國縣域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展也將進(jìn)入一個(gè)新趨勢(shì)、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇共同作用的關(guān)鍵發(fā)展階段。因此，在“十四五”時(shí)期，找準(zhǔn)新定位、培育新優(yōu)勢(shì)、采取新舉措，對(duì)于我國縣域經(jīng)濟(jì)加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。
1 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制中的重點(diǎn)分析
據(jù)國家民政部全國行政區(qū)劃信息查詢平臺(tái)顯示，當(dāng)前全國共有縣級(jí)行政區(qū)劃單位2851個(gè)，其中966個(gè)市轄區(qū)、367個(gè)縣級(jí)市、1347個(gè)縣、117自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、1個(gè)特區(qū)、1個(gè)林區(qū)。縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制要充分體現(xiàn)中央政府、所屬省級(jí)政府以及地級(jí)市政府“十四五”規(guī)劃的主要發(fā)展目標(biāo)、工作思路及重點(diǎn)任務(wù)，因此，規(guī)劃綱要編制要突出重點(diǎn)，綱舉目張，避免眉毛胡子一把抓。
1.1 找準(zhǔn)縣域發(fā)展定位
在縣域“十四五”規(guī)劃中，如果沒有對(duì)縣域發(fā)展做出準(zhǔn)確的定位，那么接下來縣域發(fā)展的努力方向和需要做的工作程序就會(huì)出現(xiàn)混亂，規(guī)劃就難以起到指導(dǎo)性的作用。縣域發(fā)展的定位應(yīng)根據(jù)縣域發(fā)展的要素稟賦及已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，并結(jié)合上位規(guī)劃賦予縣域發(fā)展的的使命及要求，來做出合理的判斷。例如，以山東省淄博市臨淄區(qū)為例，在《淄博市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》中指出“淄博是山東省區(qū)域性中心城市、現(xiàn)代工業(yè)城市，所屬臨淄區(qū)是國家歷史文化名城”。2018年臨淄區(qū)第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到615.8億元，位于全市首位，遠(yuǎn)高于淄博市政府所在地張店區(qū)（淄博國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)）（表1）。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展，并堅(jiān)定不移推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，那么，臨淄區(qū)就應(yīng)定位為“現(xiàn)代工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新區(qū)”，這樣既能夠主動(dòng)承擔(dān)起上位規(guī)劃所賦予的使命與要求，又能夠轉(zhuǎn)變自身基礎(chǔ)化工“一業(yè)獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀。此外，臨淄區(qū)齊文化資源豐富，根據(jù)《齊文化傳承創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2016-2025）說明書》，臨淄就應(yīng)定位為“齊文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用創(chuàng)新區(qū)”。
表1 2018年淄博市各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r
| 2018年 | GDP（億元） | 第一產(chǎn)業(yè)（億元） | 第二產(chǎn)業(yè)（億元） | 第三產(chǎn)業(yè)（億元） | 三次產(chǎn)業(yè)占比 |
| 淄博市 | 5068.35 | 145.9 | 2639.9 | 2282.6 | 2.9：52.1：45.0 |
| 張店區(qū) | 1122.8 | 1.2 | 435.6 | 685.9 | 0.1：38.8：61.1 |
| 臨淄區(qū) | 987.9 | 36.2 | 615.8 | 335.9 | 3.66：62.34：34 |
| 淄川區(qū) | 677.9 | 6.56 | 378.45 | 292.94 | 0.97：55.82：43.21 |
| 桓臺(tái)縣 | 610.1 | 13.27 | 359.56 | 237.3 | 2.2：58.9：38.9 |
| 博山區(qū) | 412.7 | 8.86 | 223.61 | 180.19 | 2.14：54.19：43.67 |
| 周村區(qū) | 390.2 | 8.8 | 174.3 | 207.1 | 2.2：44.7：53.1 |
| 沂源縣 | 320.8 | 36.1 | 138.1 | 146.6 | 11.25：43.05：45.7 |
| 高青縣 | 251.8 | 29.26 | 120.36 | 101.47 | 11.9：47.8：40.3 |
1.2 確保三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理
由于我國幅員遼闊，中東西部存在較大的發(fā)展差距。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)不但包括三次產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)升級(jí)，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化趨勢(shì)，還包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)部全要素生產(chǎn)率的提升。深圳作為我國改革開放的前沿陣地以及中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，如表2所示，2018年，龍崗區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占比分別為69.38%、30.61%，第二產(chǎn)業(yè)占比高出第三產(chǎn)業(yè)38.77個(gè)百分點(diǎn)，寶安區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占比分別為50.96%、49%，第二產(chǎn)業(yè)占比也高出第三產(chǎn)業(yè)1.96個(gè)百分點(diǎn)。南山區(qū)作為深圳的科研、教育、體育中心，2018年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也僅為0：40.8：59.2，第二產(chǎn)業(yè)仍占據(jù)相當(dāng)大的比重。因此，并不存在最優(yōu)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比，在確定三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例時(shí)，應(yīng)立足于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，不應(yīng)盲目追求第三產(chǎn)業(yè)所占比例的最大化。
由于我國幅員遼闊，中東西部存在較大的發(fā)展差距。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)不但包括三次產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)升級(jí)，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化趨勢(shì)，還包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)部全要素生產(chǎn)率的提升。深圳作為我國改革開放的前沿陣地以及中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，如表2所示，2018年，龍崗區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占比分別為69.38%、30.61%，第二產(chǎn)業(yè)占比高出第三產(chǎn)業(yè)38.77個(gè)百分點(diǎn)，寶安區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占比分別為50.96%、49%，第二產(chǎn)業(yè)占比也高出第三產(chǎn)業(yè)1.96個(gè)百分點(diǎn)。南山區(qū)作為深圳的科研、教育、體育中心，2018年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也僅為0：40.8：59.2，第二產(chǎn)業(yè)仍占據(jù)相當(dāng)大的比重。因此，并不存在最優(yōu)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比，在確定三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例時(shí)，應(yīng)立足于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，不應(yīng)盲目追求第三產(chǎn)業(yè)所占比例的最大化。
表2 2018年深圳市龍崗、寶安及南山三區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r
| 2018年 | GDP（億元） | 第一產(chǎn)業(yè)（億元） | 第二產(chǎn)業(yè)（億元） | 第三產(chǎn)業(yè)（億元） | 三次產(chǎn)業(yè)占比 |
| 龍崗區(qū) | 4287.86 | 0.54 | 2974.89 | 1312.43 | 0.01：69.38：30.61 |
| 寶安區(qū) | 3612.18 | 1.36 | 1840.87 | 1769.94 | 0.04：50.96：49.00 |
| 南山區(qū) | 5018.36 | 1.07 | 2045.7 | 2971.59 | 0：40.8：59.2 |
1.3 明確縣級(jí)政府的主要工作類型及權(quán)限
盡管在2015年國務(wù)院就開始“放管服”改革，但目前很多行政權(quán)利仍未充分下放到縣級(jí)政府。當(dāng)前，縣級(jí)政府的主要工作仍是側(cè)重于“落實(shí)”、“執(zhí)行”或“完成上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)”等，在有限的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行實(shí)踐探索。例如，2020年3月7日，國務(wù)院下發(fā)文件賦予省級(jí)人民政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)，縣級(jí)人民政府并沒有土地審批權(quán)。此外，縣級(jí)人大沒有立法權(quán)，縣級(jí)人大可以根據(jù)本地實(shí)際情況，在不同法律法規(guī)抵觸的前提下，制定規(guī)范性文件，這也有點(diǎn)立法的意思，但決不等同于立法權(quán)。因此，在規(guī)劃中不應(yīng)出現(xiàn)“土地審批”、“立法”等相關(guān)表述。
1.4 確保縣域發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)完成
項(xiàng)目建設(shè)是推動(dòng)縣域城市品質(zhì)提升、擴(kuò)大有效投資、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的載體，是推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要引擎。項(xiàng)目最有檢驗(yàn)力、最有判斷力；沒有項(xiàng)目，穩(wěn)投資就沒有載體，穩(wěn)增長也難以實(shí)現(xiàn)；抓項(xiàng)目就是抓發(fā)展，沒有項(xiàng)目，一切都是空談。規(guī)劃綱要編制中重點(diǎn)項(xiàng)目要以專欄的形式展現(xiàn)，確保縣域內(nèi)在建項(xiàng)目能夠按時(shí)保質(zhì)完成，準(zhǔn)備建或還在謀劃中的項(xiàng)目能夠順利落地。
1.5 重視新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
新型基礎(chǔ)設(shè)施即“新基建”，不僅包括5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等這樣的新型網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算設(shè)施，還包括鐵路、公路、水利和市政管網(wǎng)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造升級(jí)。與傳統(tǒng)基建相比，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)涵更豐富，涵蓋范圍更廣，更能體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)特征，能夠更好推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此外，2020年，我國經(jīng)濟(jì)受新冠肺炎的影響，全年GDP5.5%的增長面臨較大挑戰(zhàn)，外貿(mào)貢獻(xiàn)有可能由正變負(fù)。在“十四五”期間，加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅將在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中發(fā)揮重要的支撐作用，還將成為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)能。
2 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制中的難點(diǎn)分析
2.1 政府和市場的邊界如何界定
經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展，市場化改革在我國不斷發(fā)展和深入。盡管在2013年黨的十八屆三中全會(huì)上，就已提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，但當(dāng)前我國政府和市場的邊界仍模糊不清。例如，在某市十四五發(fā)展規(guī)劃建議中指出“引進(jìn)和培育一批專業(yè)化信息服務(wù)企業(yè)，依托華為、騰訊、阿里等知名企業(yè)，搭建工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新平臺(tái)和數(shù)字消費(fèi)、數(shù)字旅游、數(shù)字文化等信息消費(fèi)平臺(tái)”，然而具體執(zhí)行部門的工作人員表示很難完成。因?yàn)?ldquo;搭建工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新平臺(tái)和數(shù)字消費(fèi)、數(shù)字旅游、數(shù)字文化等信息消費(fèi)平臺(tái)”是市場競爭的結(jié)果，是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈或核心企業(yè)的事，并不是政府的工作任務(wù)。因此，在“十四五”規(guī)劃中，要處理好政府和市場的關(guān)系，屬于市場的交給市場，政府應(yīng)發(fā)揮好“守夜人”的作用。真正做到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。
2.2 縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)數(shù)值如何確定
首先，規(guī)劃永遠(yuǎn)趕不上現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化快，2020年作為我國“十三五”規(guī)劃的收官之年，然而，年初新冠疫情的爆發(fā)，擾亂了正常的國民經(jīng)濟(jì)秩序，其影響是前所未有、空前巨大且將會(huì)長期持續(xù)。然后，由于我國統(tǒng)計(jì)制度建設(shè)起步晚，發(fā)展慢，相關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑仍處在一個(gè)不斷變化和完善的過程中，因此，這就帶來已有的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的失真或失效。其次，由于我國所具有的“政治集權(quán)、財(cái)政分權(quán)”的特殊國情，相關(guān)具體指標(biāo)的設(shè)定自上而下層層加碼的現(xiàn)象嚴(yán)重。這些因素都將會(huì)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)具體目標(biāo)數(shù)值的確定造成困難。
2.3 規(guī)劃政策制定如何避免“一刀切”
即使在同一個(gè)縣級(jí)區(qū)域內(nèi)，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，不同行業(yè)之間也會(huì)存在較大的發(fā)展差距。因此在規(guī)劃綱要政策制定時(shí)通盤考慮、反復(fù)醞釀、慎重研究，做到具體情況具體分析，避免“一刀切”。
3 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制的對(duì)策建議
3.1 充分研讀現(xiàn)有的不同層級(jí)政府的相關(guān)政策法規(guī)，做到多規(guī)合一
由于我國一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)，且同級(jí)政府國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃又分屬不同的部門，因此，應(yīng)充分研讀現(xiàn)有的不同層級(jí)政府的相關(guān)政策法規(guī)，確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。
3.2 充分重視座談會(huì)和實(shí)地調(diào)研的作用
由于規(guī)劃綱要是是政府履行工作職責(zé)、編制和實(shí)施各類規(guī)劃、計(jì)劃以及制定相關(guān)政策的重要依據(jù)，也是今后五年引領(lǐng)全市（區(qū)縣）人民聚力謀發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。因此，規(guī)劃綱要編制組一定深入到縣域政府的各個(gè)部門及機(jī)構(gòu)走訪調(diào)研，廣泛尋求意見和建議；此外，還要深入到工廠商店以及田間地頭，傾聽老百姓的心聲。
結(jié)語
我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在人類歷史上是一次偉大的實(shí)踐探索，沒有成熟成型的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能靠自己摸著石頭過河。五年規(guī)劃在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和改革時(shí)期被證明是正確的，切實(shí)可行的。因此，一定要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的責(zé)任擔(dān)當(dāng)來做好縣域“十四五”規(guī)劃，從而助力我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
盡管在2015年國務(wù)院就開始“放管服”改革，但目前很多行政權(quán)利仍未充分下放到縣級(jí)政府。當(dāng)前，縣級(jí)政府的主要工作仍是側(cè)重于“落實(shí)”、“執(zhí)行”或“完成上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)”等，在有限的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行實(shí)踐探索。例如，2020年3月7日，國務(wù)院下發(fā)文件賦予省級(jí)人民政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)，縣級(jí)人民政府并沒有土地審批權(quán)。此外，縣級(jí)人大沒有立法權(quán)，縣級(jí)人大可以根據(jù)本地實(shí)際情況，在不同法律法規(guī)抵觸的前提下，制定規(guī)范性文件，這也有點(diǎn)立法的意思，但決不等同于立法權(quán)。因此，在規(guī)劃中不應(yīng)出現(xiàn)“土地審批”、“立法”等相關(guān)表述。
1.4 確保縣域發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)完成
項(xiàng)目建設(shè)是推動(dòng)縣域城市品質(zhì)提升、擴(kuò)大有效投資、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的載體，是推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要引擎。項(xiàng)目最有檢驗(yàn)力、最有判斷力；沒有項(xiàng)目，穩(wěn)投資就沒有載體，穩(wěn)增長也難以實(shí)現(xiàn)；抓項(xiàng)目就是抓發(fā)展，沒有項(xiàng)目，一切都是空談。規(guī)劃綱要編制中重點(diǎn)項(xiàng)目要以專欄的形式展現(xiàn)，確保縣域內(nèi)在建項(xiàng)目能夠按時(shí)保質(zhì)完成，準(zhǔn)備建或還在謀劃中的項(xiàng)目能夠順利落地。
1.5 重視新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
新型基礎(chǔ)設(shè)施即“新基建”，不僅包括5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等這樣的新型網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算設(shè)施，還包括鐵路、公路、水利和市政管網(wǎng)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造升級(jí)。與傳統(tǒng)基建相比，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)涵更豐富，涵蓋范圍更廣，更能體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)特征，能夠更好推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此外，2020年，我國經(jīng)濟(jì)受新冠肺炎的影響，全年GDP5.5%的增長面臨較大挑戰(zhàn)，外貿(mào)貢獻(xiàn)有可能由正變負(fù)。在“十四五”期間，加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅將在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中發(fā)揮重要的支撐作用，還將成為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)能。
2 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制中的難點(diǎn)分析
2.1 政府和市場的邊界如何界定
經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展，市場化改革在我國不斷發(fā)展和深入。盡管在2013年黨的十八屆三中全會(huì)上，就已提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，但當(dāng)前我國政府和市場的邊界仍模糊不清。例如，在某市十四五發(fā)展規(guī)劃建議中指出“引進(jìn)和培育一批專業(yè)化信息服務(wù)企業(yè)，依托華為、騰訊、阿里等知名企業(yè)，搭建工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新平臺(tái)和數(shù)字消費(fèi)、數(shù)字旅游、數(shù)字文化等信息消費(fèi)平臺(tái)”，然而具體執(zhí)行部門的工作人員表示很難完成。因?yàn)?ldquo;搭建工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新平臺(tái)和數(shù)字消費(fèi)、數(shù)字旅游、數(shù)字文化等信息消費(fèi)平臺(tái)”是市場競爭的結(jié)果，是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈或核心企業(yè)的事，并不是政府的工作任務(wù)。因此，在“十四五”規(guī)劃中，要處理好政府和市場的關(guān)系，屬于市場的交給市場，政府應(yīng)發(fā)揮好“守夜人”的作用。真正做到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。
2.2 縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)數(shù)值如何確定
首先，規(guī)劃永遠(yuǎn)趕不上現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化快，2020年作為我國“十三五”規(guī)劃的收官之年，然而，年初新冠疫情的爆發(fā)，擾亂了正常的國民經(jīng)濟(jì)秩序，其影響是前所未有、空前巨大且將會(huì)長期持續(xù)。然后，由于我國統(tǒng)計(jì)制度建設(shè)起步晚，發(fā)展慢，相關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑仍處在一個(gè)不斷變化和完善的過程中，因此，這就帶來已有的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的失真或失效。其次，由于我國所具有的“政治集權(quán)、財(cái)政分權(quán)”的特殊國情，相關(guān)具體指標(biāo)的設(shè)定自上而下層層加碼的現(xiàn)象嚴(yán)重。這些因素都將會(huì)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)具體目標(biāo)數(shù)值的確定造成困難。
2.3 規(guī)劃政策制定如何避免“一刀切”
即使在同一個(gè)縣級(jí)區(qū)域內(nèi)，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，不同行業(yè)之間也會(huì)存在較大的發(fā)展差距。因此在規(guī)劃綱要政策制定時(shí)通盤考慮、反復(fù)醞釀、慎重研究，做到具體情況具體分析，避免“一刀切”。
3 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制的對(duì)策建議
3.1 充分研讀現(xiàn)有的不同層級(jí)政府的相關(guān)政策法規(guī)，做到多規(guī)合一
由于我國一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)，且同級(jí)政府國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃又分屬不同的部門，因此，應(yīng)充分研讀現(xiàn)有的不同層級(jí)政府的相關(guān)政策法規(guī)，確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。
3.2 充分重視座談會(huì)和實(shí)地調(diào)研的作用
由于規(guī)劃綱要是是政府履行工作職責(zé)、編制和實(shí)施各類規(guī)劃、計(jì)劃以及制定相關(guān)政策的重要依據(jù)，也是今后五年引領(lǐng)全市（區(qū)縣）人民聚力謀發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。因此，規(guī)劃綱要編制組一定深入到縣域政府的各個(gè)部門及機(jī)構(gòu)走訪調(diào)研，廣泛尋求意見和建議；此外，還要深入到工廠商店以及田間地頭，傾聽老百姓的心聲。
結(jié)語
我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在人類歷史上是一次偉大的實(shí)踐探索，沒有成熟成型的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能靠自己摸著石頭過河。五年規(guī)劃在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和改革時(shí)期被證明是正確的，切實(shí)可行的。因此，一定要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的責(zé)任擔(dān)當(dāng)來做好縣域“十四五”規(guī)劃，從而助力我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
