如果把功能性和公益性國企看作一類的話，地方國企大體可以分為兩類，一類是市場競爭型的產業類公司，他們大多歷史悠久，或者依托當地的特色資源和獨有產業在某個細分領域成為行業翹楚，如涪陵榨菜、貴州茅臺、曲江文旅等；或者已經完成市場化轉型，具備較強市場競爭力，業務實現全國甚至全球布局的公司如廈門建發、徐工集團、煙臺萬華等，這一類公司的共同點是在充分競爭市場開展業務，是國企身份的市場化主體。另一類便是地方政府這些年為了進行市場化融資、城市建設和民生保障等公益性、功能性活動所設立的地方平臺公司，“XX投”是他們常見的稱謂。由于第一類公司的主要使命是在自己所深耕的產業做大做強，他們雖然有可能作為產業龍頭在當地帶起了一個產業集群，但這是其根據市場需要自然形成的，政府作用不大，而本文想探討的是主要在地方政府主導下，如何發揮地方國企的作用，因此主要針對第二類政府平臺公司。

政府平臺公司無論歷史上因何而生，發展過程中的功能如何調整，在當前中國經濟“新常態”和各地推動高質量發展的大背景下，都必須在本地產業發展扮演更多更大的角色。當下，各地紛紛重組、改造或者建設“產投”，城投轉產投成為政府平臺公司市場化轉型的主要方向。然而，知易行難，筆者通過大量觀察發現，城投轉產投的方向正確，具體的操作手法卻缺乏套路，問題多多，導致很多平臺公司不但沒能完成“產業使命”和“轉型任務”，反而經營狀況在一頓操作猛如虎后雪上加霜，從輕癥變成重癥，甚至發展成為絕癥了。例如，某地農投肩負振興當地一種特色食品的重任，在產業下游發力：開餐飲旗艦店和在各地建設連鎖店，開發自主品牌的C端產品并向渠道端鋪貨。結果，由于缺乏專業人才，同時原有的機制體制不適應完全競爭市場對組織授權、快速靈活決策的要求，最終經營一地雞毛。

那么，地方政府如何利用好政府平臺公司來打造本地產業集群呢？首先，應該揚長避短，有所為有所不為，明晰政府平臺公司在推動本地產業集群發展中扮演的三種作用。

美國產業史有一個經典的故事：當年西部淘金潮，大量淘金者涌入西部，可以相信，真正靠淘金發財的人一定是少數，但是為這些淘金人提供各種服務的人，例如故事中說的“賣水、賣鏟子”的人卻都賺得盆滿缽滿。在現代產業發展邏輯下，如果把淘金看作是一個產業的話，這些賣水賣鏟子的人則是產業的服務提供者。一個產業要發展，需要外部供給大量的產業要素，例如土地、技術、人才、信息、數據、資本、市場等等，地方政府正是通過建設產業基礎設施，并依托這些產業基礎設施提供公共服務來供給這些要素。

顯然，除了政策引導，無論是基礎設施的建設和運營，還是相關產業服務的提供都需要一個背靠政府面向市場的主體來干，這個主體，政府平臺公司當仁不讓。具體而言，這些產業基礎設施除了傳統的物流倉儲、園區、三廢處理等以外，面向新興產業的共性技術平臺、數據平臺、交易平臺、人才服務平臺、投融資平臺、新能源供給平臺等可以由政府平臺公司來搭建和運營。利用這些平臺，政府平臺公司可以提供包括數據服務、投融資服務、物流供應鏈服務、研發支持服務、人才服務等一系列產業服務，營造良好的產業生態，真正賦能產業發展。而有價值的服務必然能夠產生合理的收入，并隨著產業發展的壯大而增長，形成類似“收稅”的商業模式，有利于政府平臺公司自身業務的轉型。

這實際上是第一種作用的延伸，畢竟很多產業基礎設施都屬于重資產，但是這里把這個作用單列，是想特別強調，除了投資重資產的產業基礎設施，政府平臺公司還可以直接在產業集群的某個重資產環節做更多。對于大多數戰新產業來說，最有價值的市場主體往往是人才密集型的高科技企業，他們發展到一定規模以后會成為小巨人或專精特新企業，這些企業的收入特別是融資性現金流往往還要大量投入研發，重資產投資不是他們的強項，而下游較長的付款賬期和應收賬款規模甚至會吞噬他們的經營性現金流，桎梏他們的發展。因此，政府平臺公司可以通過供應鏈服務（如集采、供應鏈金融等）和融資租賃等方式，加快這些高科技企業的資金周轉，使他們輕裝上陣。例如，某地為了發展氫能產業，政府平臺公司組建新能源子公司買氫能重卡再租給物流企業，同時建設綜合加氫站提供氫氣。由于政府平臺公司是全款支付車款，又承擔了投資量較大的綜合加氫站建設，大幅降低了相關產業企業的固投，又改善了現金流。同時，通過精算，當地便宜的氫氣價格和相對充沛的綠色運輸剛性需求又使政府平臺公司的重資產投資可以通過租金和加氫服務費獲得明顯高于自身資金成本的收入。這樣，政府平臺公司既賦能了本地氫能產業，也獲得了一大塊現金流穩定可靠的優質資產，可謂一箭雙雕。

在招商越來越卷的情況下，資本招商已經成為各地招商引資的標配動作。政府平臺公司無論是通過基金還是直投的方式，都扮演著配合政府資本招商出資人的角色。這里面風險當然很大，投成了便是合肥模式，不成功則是一地雞毛。然而對于當前各地政府及其平臺公司來說，資本招商是必答題而非選擇題。

如何做好，因為篇幅關系本文就不展開討論了。對于平臺公司來說，在投資視角下，另一個可大有作為的操作則是對本地產業集群的產業整合。整合的核心目的本質是優化產業集群的產業結構，提升產業效率。一方面，政府平臺公司可以通過投資實現產業鏈的補鏈延鏈，補強關鍵的產業環節，另一方面，也可以通過推動產業并購，來扶持龍頭企業做大做強。如果政府平臺公司在產業基礎設施和產業公共服務上已經躬身入局，這無疑會大大增強他們產業整合的話語權，豐富工具箱，并降低整合風險，提升整合的效果。

對于傳統的政府平臺公司來說，無論是切實發揮哪種作用，它們在業務基礎、能力配置和人才建設方面的現有條件都是遠遠不夠的，所以必須經歷脫胎換骨的自我革新才能夠勝任。各種補強的工作千頭萬緒，提綱挈領地說關鍵要做好四件事情：

一是頂層設計。產業為本，首先要深入分析本地要發展的目標產業集群的基礎條件和產業特性，明確政府平臺公司主要發揮哪些作用，并確定發揮這些作用的切入點、業務模式和核心策略，這是對政府平臺公司躬身入局的頂層設計。顯然，對于大多數平臺公司而言，這需要借助外腦的智慧和行業洞察來完成，需要做大量扎實的產業調研，這里面，創新設計可持續的商業模式，以及如何構筑確保這一商業模式健康成長的產業生態至為關鍵。

二是團隊建設。賦能產業集群發展是高度創新的工作。創新一方面意味著往往缺乏成熟的作業可以抄，一切都需要在摸索中不斷克服困難，解決問題，需要充滿韌性的創業型人才；創新另一方面則意味著必然存在不確定性，有失敗的風險，這要求政府平臺公司的領導團隊必須有擔當，敢作為。相比之下，大量傳統政府平臺公司的團隊通常只需要利用好政府資源，完成政府交辦的任務即可，這與賦能產業集群對團隊的要求可謂天淵之別?；疖嚺艿每?，全靠車頭帶，政府需要組建一支有活力、有闖勁的領導班子，并放手讓他們通過外聘內育，在原有團隊之外發育一支能打攻堅戰的特種兵部隊，從0到1開始，培育和發展“產投”類業務。

三是機制突破。賦能產業集群是高度市場化的工作，對團隊要求高，不確定性大，市場變化應對要及時高效，需要更為靈活的與其他市場化公司的合作機制。這對公司治理和決策授權體系、風險控制體系、人才的引育用留及激勵體系都提出了更高的要求，傳統地方國企管理功能性、公益性業務的那套機制體制明顯不適用，如果在機制體制上不能大膽創新突破，前面的頂層設計和團隊建設都很難落地。

四是小步快跑。從傳統的城投到產投的轉型，對于政府平臺公司本質上是二次創業，而在不確定性環境下的創業最好的方式是“精益創業，小步快跑”的模式。這有兩層意思，第一層意思是必須快速落地，不猶豫，抓緊干；第二層意思則是要不斷迭代創新，無論頂層設計如何完善，在最終落地過程中都需要對既定方案持續迭代，和君有句話叫“奔跑中不斷調整姿態”。要做到小步快跑，前面所述的特種兵部隊和機制體制突破就變得很重要了，這種畫風和傳統國企按部就班、有條不紊的做事方式完全格格不入。當然，要想讓小步快跑能夠跑得更穩、更快，政府平臺公司可以選擇專業的陪跑團隊保駕護航，他們可以是產業內部的優秀公司，也可以是像和君這樣能力全面，且落地能力強的智庫。

政府平臺公司的特殊出身決定了它們是當前連接有為政府和有效市場的最佳選擇，“后土地財政”下地方政府發展產業的抓手，相信賦能產業發展和自身市場化轉型有效結合將會成為“十五五”甚至更長一段時間內各地政府平臺公司的共性任務，這一步邁出已是必然，如何邁好邁穩也成為各地政府和地方國企面臨的巨大挑戰，地方國企的分化會成為必然，并且將成為城市分化的重要影響因素。我們期待更多的地方走出“平臺公司強——產業發展好——城市能級提升——平臺公司更強”的良性循環，打造中國特色下的區域發展新模式。