在新一輪科技產業革命背景下，未來產業發展趨勢引領著產業領域的創新與變革。本文旨在通過研究國家級高新區與經開區的產業政策類別和作用，深入了解如何應對這些趨勢，從而有效推動未來產業的發展。文章首先探討了未來產業的特點和發展趨勢，強調為應對未來產業發展的挑戰，政策制定應具有前瞻性和靈活性，既自上而下地設定經濟發展方向，又鼓勵自下而上的創新和創造力。同時，政策制定應關注產業間的協調和溝通，以適應不斷變化的市場需求和環境。文章進一步分析了高新區與經開區產業政策的演變及其關鍵作用，并提出政策制定建議。建議在政策制定中綜合考慮新舊產業平衡、行業和技術驅動、產業內有效競爭、整體產業分析等多個方面。綜上所述，本文為政策制定者提供有益的參考和啟示，以更好地應對未來產業發展的挑戰。

 

　　一、引言

 

　　未來產業話題涌現的主要背景是全球新工業革命，在這個背景下，各國經濟發展核心競爭力已經逐漸轉向未來產業。然而，近年來，新型工業化和復雜的國際形勢給未來產業發展帶來了新的多元化發展趨勢。

 

　　一方面新型工業化使得各國未來產業面臨技術創新與產業升級的雙重影響。新興技術和產品如ChatGPT、基因組學、4D打印等，為未來產業發展注入新動力，促使各國產業結構加快調整與優化。另一方面，復雜的國際形勢，如貿易摩擦、技術封鎖等，對全球未來產業的穩定性和可持續發展帶來挑戰。

 

　　同時，產業鏈全球化也帶來了全球供應鏈重組與國際競爭格局的變化。面對這一情況，國家級開發區產業政策創新與升級顯得尤為重要。策略性調整將提高開發區的創新能力和核心競爭優勢。通過對產業政策進行創新，可以引導資金和資源投向高附加值、高技術含量的產業領域，進而推動產業鏈向高端延伸，提升未來產業在區域經濟中的支柱地位。這種創新與升級有利于國家級開發區應對全球經濟、社會和生態挑戰，為可持續發展提供有力支撐。

 

　　二、未來產業及其新發展趨勢

 

　　（一）新一輪科技產業革命引領的未來產業浪潮

 

　　這次變革涉及物質、能量和信息等多個領域的核心技術革新，為產業的繁榮發展提供了廣泛可能性。這種變化具有系統性、全面性和長期性，因此蘊含著眾多新奇的想象，并因此被稱為“未來產業”。其顯著特點是非線性發展和一種科幻般的前景。例如，彼得·戴曼迪斯（Peter Diamandis）就在《未來呼嘯而來》一書中提出，“人工智能、云計算、基因編輯、納米技術、先進制造這些科技突破在各個領域蓬勃展開，每個領域的技術進步都出現了類似摩爾定律這樣的指數級增長規律，某些獨立加速發展的技術與其他獨立加速發展的技術融合會導致新的奇跡產生。”

 

　　這場變革具有非線性特征，意味著它可能導致意想不到的變革和突破。這種非線性發展為我們揭示了一個前所未有的未來視野，使我們能夠探索從未涉足的科技領域，并為人類的可持續發展作出貢獻。未來學家托馬斯·弗雷（Thomas Frey）曾在著作《終極感知：跑贏未來的8大預見》里，預測未來幾十年的基礎建設：無人駕駛汽車和無人駕駛高速公路、管道交通網絡、大氣水分采集器、微型大學、太空發電站、無人機快遞網絡、大型能源儲備、全球語言檔案庫、萬億級傳感基礎設施等。未來在這種變革的推動下，將誕生許多創新型產業和業態。

 

　　（二）全球視野下的未來產業創新領域和趨勢

 

　　當前，尚無明確的定義來界定未來產業，但普遍認為，未來產業是那些對未來經濟和社會發展產生關鍵、支持和引領作用的產業。為了探討這些產業，全球政府、機構和智庫已開展了大量研究工作。

 

　　01

 

　　美國

 

　　在展望未來產業的過程中，美國政府和相關機構認為，這些領域將成為推動經濟增長和社會進步的重要驅動力。例如，在美國國家科學院出版報告《無止境的前沿——科學的未來75年》中提到未來將有更多來自生命科學、物理科學、信息科學和工程等其他領域的知識和工具在融合科學（一種基于多學科交叉來解決重大經濟社會問題的新范式）中發展。美國國會參議院商業、科學和運輸委員會于2021年5月表決通過的《無盡前沿法案》，其中列出如下重點領域：人工智能與機器學習、高性能計算、半導體、先進計算機軟硬件、量子計算、機器人、自動化與先進制造、先進通信技術與沉浸技術、基因組學與合成生物學、區塊鏈與網絡安全、先進材料、先進能源等領域。

 

　　02

 

　　歐盟

 

　　歐盟對未來產業的發展抱有積極的態度，并已制定了一系列戰略規劃和政策措施以保持全球競爭力。歐洲政府和相關機構著眼于可持續發展、以人為本和產業韌性，以期在未來產業中發揮關鍵作用。為實現這一目標，歐盟先后發布《歐洲新產業戰略》和《工業5.0：邁向可持續、以人為本、富有韌性的歐洲工業》戰略。在《歐洲新產業戰略》提出了讓歐洲成為全球數字領導者的愿景。因此，歐洲未來要重點關注以下幾個方面：首先，歐洲應加快在人工智能、5G、數據和元數據分析等領域的研究和資金投入，也應盡快開展6G網絡的研究與資金投入，以成為下一代通信技術的領跑者。

 

　　此外歐盟在2021年發布《工業5.0：邁向持續、以人為本且富有韌性的歐洲工業》，也提出工業5.0的概念，強調以人為本，將工人福祉置于制造過程的核心，讓工人參與機器人、人工智能等智能制造新技術的設計和部署，以幫助工人高效率完成專業任務；加強人工智能、數字孿生和模擬等技術的應用，增強生產系統的靈活性、敏捷性；推動智能工廠建設，以增強產業鏈供應鏈韌性。

 

　　03

 

　　法國

 

　　法國對未來產業積極布局，期望通過發展創新技術推動國家經濟增長和社會進步。法國政府對新興技術市場高度關注，著力支持和培育具有潛力的未來產業領域。為實現這一目標，法國發布《使法國成為突破性技術經濟體》報告，并以報告遴選出的法國需要集中力量支持的新興技術市場中較為成熟的技術制定國家戰略。其中包括4個已啟動的國家戰略無碳氫能、量子技術、網絡安全、數字教育和數字化與脫碳交通、生物療法與創新療法生物產品、可持續燃料、未來通信網絡技術、工業脫碳、可持續農業系統和農機設備等11個未來擬加快制定的國家戰略。

 

　　04

 

　　德國

 

　　德國高度重視未來產業的發展，為了確保德國在全球競爭中保持領先地位，政府積極制定戰略以引領未來產業的創新與發展。根據德國聯邦教育和研究部（BMBF）的最新消息，BMBF主導并制定了一項名為“未來研究與創新戰略”的計劃，目標是建設一個創新型國家。這一戰略為德國的創新發展設定了三個核心目標：

 

　　維持、擴大及在某些領域重新獲得技術的領先地位；

 

　　加強研究與應用之間的轉化；

 

　　在社會各領域提高對技術的接受度。

 

　　具體而言，戰略規劃了六個方向的重點任務：

 

　　發展循環經濟與可持續發展，設計具有競爭力的行業和工業產品；

 

　　氣候保護與氣候適應，確保糧食安全；

 

　　改善人類健康狀況；

 

　　發展數字技術并保護德國的技術主權；

 

　　探索、發展、可持續利用太空和海洋資源；

 

　　保持社會韌性與多樣性。

 

　　05

 

　　日本

 

　　日本充分認識到未來產業在經濟增長和社會進步中的重要地位，日本政府制定了一系列戰略規劃，以確保國家在未來產業方面具有競爭力。日本政府先后發布了《未來投資戰略2017：為實現“社會5.0”的改革》、《新產業結構藍圖》、《未來投資戰略2018邁向社會5.0和數據驅動型社會的變革》以及《集成創新戰略》、《統合創新戰略2020》和《科學技術白皮書》等一系列政策措施。這些政策涵蓋了生命健康、人工智能、生物技術、量子技術、尖端材料制造、能源與環境、自動駕駛汽車等未來產業的系統布局。

 

　　三、國家級開發區產業政策的分類與演進

 

　　（一）國家級開發區的特征與影響

 

　　我國開發區在改革開放初期誕生，最初主要集中在沿海地區，目的是利用其區位優勢吸引外資，推動加工制造業的繁榮，以提升當地經濟發展水平。隨著我國改革開放政策的不斷推進和深化，開發區逐漸向沿江、沿邊、內陸省會以及區域中心城市擴展，逐步發展成為推動地方經濟增長的核心動力。國家級開發區中經開區、高新區是兩大具有顯著特征和廣泛影響的開發區類型。

 

　　經開區

 

　　經開區的目標是吸引內外資本，促進制造業發展，以實現區域經濟快速增長。經開區關注利用地理位置優勢，吸引投資，形成產業集群。為實現產業的可持續發展，經開區支持企業進行技術改造，提高制造業的附加值。

 

　　高新區

 

　　高新區的目標是以戰略性新興產業為核心，推進科技創新和產業升級。高新區側重于培養和發展先進技術產業，如生物科技、綠色能源、創新材料等，提升國家整體創新實力。高新區鼓勵產學研結合，促進企業、高等院校和科研機構合作，加快科技成果轉化和推廣，推動高新技術產業的持續發展。

 

　　（二）產業政策在國家級開發區中的分類和工具

 

　　01

 

　　國家級開發區產業政策的分類

 

　　從五個維度對產業政策進行梳理和分析分類，包括工業發展階段、產業門類、作用要素、作用機制，以及科技創新。

 

　　根據作用機制的不同

 

　　可以將產業政策分為選擇性和功能性產業政策。選擇性產業政策專注于政府通過支持特定行業來縮小發展差距，強調政府對具體產業方向的選擇以及在資源配置上的直接作用。而功能性產業政策則側重于政府通過多種途徑，如改善商業環境、提供公共資源、優化稅收政策和制定行業規范等方式來解決市場失靈問題，從而推動市場更加高效地運行。這類政策關注公平競爭的市場機制和強化產業基礎設施，以促進整個產業生態的持續發展。

 

　　根據產業門類不同

 

　　產業政策的設計涵蓋了多個領域，包括農業、制造業、服務業、高科技產業等，以確保各產業門類都能得到有效關注和支持。在這些產業范疇中，政策細化為諸多方面，如提供財政補貼和稅收優惠以支持企業發展、引導資本投資以推動產業升級、支持技術研發和創新推廣以保持行業競爭力，以及強化市場監管以維護公平競爭環境等。

 

　　根據工業發展階段不同

 

　　產業政策可分為初級工業化階段，重點在發展初級制造業和提高勞動力素質；中級工業化階段，關注重工業和資源配置，以及產業集群的發展；高級工業化階段，側重于技術創新、研發能力提升和高附加值制造業；后工業化階段，政策以高新技術產業和服務業為主，強調可持續發展和產業生態系統的構建。

 

　　根據作用要素不同

 

　　包括財稅、土地利用、金融服務、公共服務設施和人才培養等方面。財稅類政策包括稅收優惠、補貼等；土地類政策涉及土地供應、規劃、使用等；金融類政策包括信貸支持、融資擔保等；公共服務類政策涉及基礎設施建設、公共服務提供等；人才類政策包括人才引進、培養、激勵等。

 

　　根據科技創新角度不同

 

　　產業政策可以分為技術研發支持政策、技術成果轉化政策、知識產權保護政策等。技術研發支持政策主要關注科研經費、研發機構建設等方面；技術成果轉化政策涉及技術市場化、產學研合作等；知識產權保護政策包括專利、商標、著作權等方面的保護與管理。

 

　　02

 

　　國家級開發區產業政策工具

 

　　國家級開發區的產業政策工具涵蓋了財政政策、金融政策、土地政策、公共服務政策和人才政策五大方面和十一個細分方面。

 

　　表1國家級開發區產業政策工具分類

 

　　（三）國家級高新區和經開區產業政策的演變

 

　　01

 

　　國家級高新區

 

　　自國家級高新區設立以來，產業政策始終關注高新技術產業發展。早期政策重點在于引導高新技術企業進駐高新區，并為其提供稅收、土地、金融等優惠政策。政府鼓勵企業投資研發，推動科技創新，以促進高新技術產業成為國家經濟增長的新引擎。

 

　　1991年國務院印發《國家高新技術產業開發區若干政策的暫行規定》、《國家高新技術產業開發區高新技術企業認定條件和辦法》（國發〔1991〕12號），國家稅務局制定的《國家高新技術產業開發區稅收政策的規定》都明確了高新技術企業稅收優惠政策，為高新區企業發展提供了政策支持。此后，政府不斷加大對高新技術產業的支持力度，出臺了一系列政策文件，進一步推動高新技術產業發展。

 

　　在21世紀，高新區產業政策不斷擴展和深化，除了持續關注高新技術產業的發展外，還強調產業鏈協同、人才培育和創新驅動。例如，2008年國家科技部、財政部和稅務總局聯合發布《企業研究開發費用稅前扣除管理辦法（試行）》，鼓勵企業加大研發投入，提升創新能力。

 

　　2019年，科技部印發了《關于新時期支持科技型中小企業加快創新發展的若干政策措施》，明確了支持創新創業的政策措施，如設立創新創業專項資金、加大科技成果轉化力度等。這些政策旨在進一步提高高新區的整體創新能力，為產業結構升級和經濟高質量發展提供有力支持。

 

　　近年來，政策還關注高新區的國際化進程。2020年，國務院印發了《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》（國發〔2020〕7號），提出一系列措施促進高新區的國際化發展，如加強國際科技合作、引進國際高端人才、支持高新區企業“走出去”等。這些政策旨在提高中國高新技術產業在全球市場的競爭力，為我國經濟發展貢獻新的動能。

 

　　之后為應對全球氣候變化挑戰，政策更加強調綠色發展。2021年，科技部印發了《國家高新區綠色發展專項行動實施方案》，明確了高新區綠色發展的總體目標和具體任務，鼓勵高新區企業采用環保技術、節能減排，推動循環經濟和綠色產業的發展。

 

　　總體來看，國家級高新區產業政策在歷經數十年的演變過程中，從最初的引導高新技術企業進駐和提供稅收優惠等基本政策，逐漸拓展到產業鏈協同、人才培養、創新驅動、綠色發展以及國際化等多個方面。這些政策共同推動了國家級高新區產業的快速發展、結構升級和創新能力提升，為中國經濟轉型和高質量發展做出了重要貢獻。

 

　　02

 

　　國家級經開區

 

　　自20世紀80年代中國改革開放以來，經濟技術開發區（經開區）的產業政策經歷了多個階段。在最初階段，政策主要關注吸引外資、降低企業投資成本和扶持加工制造業。例如，1984年10月，為對外開放、引進外資，國務院批準設立首批14個沿海經濟技術開發區，為企業提供土地、稅收、金融等優惠政策，創造有利的發展環境。此階段的政策主要目標是通過低成本生產要素吸引外國投資者，推動地區經濟增長。

 

　　進入21世紀，隨著中國經濟實力的不斷壯大，經開區產業政策開始逐步調整。政策重心從單純吸引外資轉向提升產業附加值和技術含量，關注產業結構升級和可持續發展。2006年，國務院印發《關于推進產業結構調整的若干意見》，提出支持高新技術產業、高端制造業和現代服務業發展的政策措施。

 

　　近年來，經開區產業政策進一步強調創新、綠色發展和產業鏈整合。2015年國務院印發了《中國制造2025》（國發〔2015〕28號），旨在實現制造業質量、效益、創新、環境友好和國際競爭力的全面提升。《中國制造2025》明確了十大重點領域，包括新一代信息技術產業、高端數控機床與機器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、電力裝備、農業機械裝備、生物醫藥及高性能醫療器械、新材料。這一政策將推動經開區產業結構優化，加快綠色發展和產業鏈整合。

 

　　另一方面，2017年，國務院印發《關于深化“互聯網+先進制造業”發展工業互聯網的指導意見》（國發〔2017〕50號），要求加大科技創新支持力度，推動傳統產業與新興產業融合。該意見提出了五個重點任務：加快工業互聯網基礎設施建設，推進制造業數字化、網絡化和智能化，發展工業互聯網新模式新業態，培育工業互聯網安全體系，以及加強頂層設計和政策支持。這將有助于提升經開區內企業的創新能力和競爭力。

 

　　經開區在這兩項重要政策的引導下，著力優化產業鏈布局，打造產業集群和產業鏈協同發展。同時，政策鼓勵綠色發展，支持節能減排和循環經濟。這些政策的實施不僅有助于經開區實現高質量發展，還將推動經濟社會可持續發展，為全球綠色發展作出貢獻。

 

　　四、針對未來產業發展，國家級開發區產業政策創新與升級策略

 

　　（一）未來產業對國家級開發區產業政策的新要求

 

　　產業政策需綜合考慮多方面的正面外部性

 

　　制定和實施公共政策時，需關注與就業、生產、投資和企業技術選擇相關的正面外部性。政策制定者應跳出產業狹義范疇，從宏觀視角進行綜合考量。在應對不確定性時，政策制定者應采用自適應政策設計，實現政策在不同領域和階段的有效適應和調整。

 

　　能力與基礎設施發展是先進技術成功采用的基石

 

　　先進技術成功采用需關注能力和基礎設施發展。國家級開發區應關注產業技術升級，促進技術采用、轉讓和傳播。此外，可探討激勵機制和政策，鼓勵企業與高校、研究機構等進行產學研合作，提高技術創新和應用的效率。

 

　　全球供應鏈穩定性與彈性成為國家級開發區的關鍵挑戰

 

　　面向未來產業發展，國家級開發區需建立穩定且有彈性的全球供應鏈。全球化背景下，各國和地區需共享價值鏈并發揮各自優勢。高新區應聚焦構建全球供應鏈的韌性，以應對潛在風險和不確定性。比如可研究跨地域、產業集群和跨國產業園區等合作模式，以提升供應鏈的穩定性和彈性。

 

　　可持續發展已成為當今產業政策的核心目標

 

　　將可持續發展作為核心目標，意味著對當前做法進行改進。應關注技術提高員工福利的潛力，以及探索新的企業所有權和治理模式。政府可通過制定產業政策，確保激勵采購、生產和廢物管理方面的負責任做法，進而推動綠色和循環經濟發展。

 

　　共同努力應對全球性挑戰，推動產業持久變革

 

　　未來產業生產網絡的全球性和挑戰的規模、復雜性，要求共同努力實現持久變革。國家級開發區需積極尋求國際合作，推動產業政策創新和升級。可探討區域內外合作平臺建設，形成全球創新網絡，以實現產業協同創新和可持續發展目標。

 

　　（二）國家級開發區產業政策創新與升級策略

 

　　01

 

　　當前大環境下需要新的產業政策視野

 

　　當前，供應鏈全球化進程正改變國際分工格局，使各國不再僅依賴外部供應鏈，如機械零部件和基礎材料生產商。在未來，可能出現全新的產業形態。在這背景下，有必要探索新時代產業培育路徑。因此，需要運用創新的概念、方法和工具，深入了解產業活動的演變、國內產業在全球經濟中的定位及其未來發展方向。開發區管委會需制定中長期未來產業規劃，為產業發展提供戰略指引。最重要的是，接下來，在實施環境中，按照規劃指示的方向設計具體政策工具。產業政策部門應建立包括中小企業、高技術企業和專精特新等關鍵企業在內的廣泛數據網絡，以便更好地收集、分析各種信息和意見，從而制定針對性強的政策和措施。

 

　　02

 

　　在新舊產業發展之間要取得平衡

 

　　新舊產業發展間實現平衡。這意味著在政策制定過程中，應調整優先次序，確保工業和技術的選擇與新出現的機遇以及不斷變化的環境保持一致。所以政策制定應具備前瞻性和普惠性，要關注全球經濟趨勢、技術變革以及市場需求等多方面因素，以確保產業政策的有效性和適應性。同時，政策制定應根據不同產業的特點和發展階段，制定有普惠性的措施和支持，促進不同部門、地區和產業之間的信息共享和資源整合，從而實現產業發展的平衡和協同。

 

　　03

 

　　聚焦行業和技術驅動

 

　　產業政策創新與升級策略應將重點放在行業和技術上，而非過度關注個別龍頭企業。因為過分側重于挑選特定“準龍頭企業”可能導致制定不合適的激勵政策，從而削弱領軍企業的創新能力，甚至背離產業政策的根本目的——在市場化基礎上培養長期競爭力和持續增長。為了實現產業政策的行業和技術驅動目標，政策制定者可以采取一些放寬市場準入，為中小企業和初創公司提供更多發展機會，構建健康的行業生態，鼓勵企業之間的協同合作與良性競爭等策略。

 

　　04

 

　　產業內要形成有效的競爭

 

　　產業內的有效競爭對于繁榮和創新至關重要。因此，在制定未來產業發展政策時，政策制定者需要關注市場競爭的活力，而非僅僅追求企業規模。盡管擁有全球領先企業可以成為某個行業競爭力的象征，但人為擴大企業規模以追求排名上的成功，并不是一種可持續的發展策略。未來產業政策應將促進有效競爭作為核心，關注新興產業與傳統產業的協同發展、政策的前瞻性和靈活性以及產業間的協調和溝通。同時，政策制定者需加強對市場競爭狀況的監控力度，特別是在并購方面的監管上，以確保市場的公平和健康。

 

　　05

 

　　自上而下也要自下而上

 

　　國家級開發區在未來產業政策的制定過程中，需要在自上而下與自下而上的策略之間找到平衡。從自上而下的角度來看，政府需要設定明確的經濟發展目標，并為相關產業提供政策指引。然而，同時也要充分認識到市場中的創新和創造力的重要性，從自下而上的角度激發企業和個體的積極性。這就要求政策目標既具有明確性，又具有一定的自由性。具體而言，政策應設定明確的方向，但在實施過程中，要給予企業和個體一定的自由度，以便他們在實現政策目標的過程中充分發揮創新力和創造力。在這種政策框架下，企業和個體能夠在遵循政策導向的基礎上，積極尋求新的發展機遇和競爭優勢。為了實現這一目標，產業政策不僅要鼓勵創新和競爭，還要保護創業生態系統的健康發展。這就意味著在政策執行過程中，要堅持競爭政策的嚴格執行，確保市場公平公正，為各類企業提供平等的競爭環境。

 

　　06

 

　　整體產業整體分析

 

　　整體產業分析是至關重要的。這意味著在設計政策時，國家級開發區需要綜合考慮供需因素，以及采取積極主動和穩健應對的策略，與監管環境相協調。成功的產業政策不僅要促進關鍵技術領域的創新發展（如通過有針對性的研發支持），還應確保對這些行業的需求持續增長。為實現這一目標，政策制定相關部門需要關注行業的整體發展趨勢，制定相應的政策工具來平衡供需關系。這些工具應包括刺激市場需求的措施，如鼓勵消費、扶持相關產業發展等。此外，在國內產能逐漸發展為關鍵技術領域時，還需要加強投資審查和穩健應對措施，以防止現有企業進行“強制性收購”或強制技術轉讓，損害國內未來產業的健康發展。

 

　　作者：杜洋，中國高新區研究中心數據部