開發區(含高新區)作為改革開放的先導區和體制機制創新的實驗區，30年來取得的成就舉世矚目。目前在體制方面遇到了一些亟需研究解決的新矛盾和新問題，主要是：開發區法律主體地位不明確，職能權限不到位，優惠政策被沖銷，簡政放權不落實，審批隱性門檻多，社會管理負擔重，舊體制回歸趨向明顯，開發區機構設置和編制管理不夠規范，先行先試與依法行政矛盾突出，功能趨同造成行政資源浪費，人事人才機制僵化等等。研究解決好這些問題，對于落實黨的十八大及三中、四中全會和十二屆全國人大三次會議精神，全面深化改革，進一步發揮開發區在經濟社會發展中的排頭兵和引領、示范作用，有著重要的現實意義。
　　
　　目前，山東省共有省級以上經濟技術開發區161個，其中國家級15個；省級以上高新技術產業開發區20個，其中國家級10個。開發區財政收入約占全省的40%,國內生產總值和外貿進出口總額均占全省的50%以上。
　　
　　但經過30多年的改革發展，開發區在體制、機制方面的障礙越來越多，嚴重制約開發區的創新驅動和轉型升級，亟需加快推進開發區體制機制改革。
　　
　　一、開發區行政管理體制機制創新遇到的新問題
　　
　　(一)法律地位不明確，職能權限不到位。開發區管委會是地方政府的派出機構，不是一級行政執法主體，不具備相應的法律地位和執法權限，因而不能進行合法的行政管理和行政執法。由于缺乏法律保障，開發區管委會的體制、機制、政策缺乏穩定性和規范性，極大影響了執法效能。特別是，在深入貫徹落實十八屆四中全會全面推進依法治國基本國策的大背景下，開發區行政管理、行政執法于法無據的問題更為突出。
　　
　　(二)簡政放權難落實，審批隱形門檻多。一方面，開發區原有的土地開發利用管理、項目審批、環境保護管理等權限被相繼收回；另一方面，按簡政放權要求應下放給開發區管委會的關鍵權力又往往不到位、不落實，含金量不高，不配套、不管用，導致開發區管委會的行政審批、行政執法和行政處罰等職能權限嚴重缺位，自主權受到嚴重制約，大部分審批事項仍需到上級不同的行政部門分別報批辦理。
　　
　　(三)社會管理負擔繁重，舊體制回歸趨向明顯。過去開發區的職能主要集中在土地開發、招商引資、企業服務等經濟工作方面，如今還面臨居民服務、流動人口管理、計劃生育、文教衛生、勞動就業、民政福利、公共環境、社會治安、民兵武裝等大量社會公共服務事項，開發區已不再是單純的經濟功能區，管理職能全能化趨勢明顯，普遍出現向“大而全”舊體制回歸趨勢。開發區不是一級政府，卻要承擔政府的許多功能。
　　
　　(四)開發區的設置和機構編制管理不規范。一些開發區在管理體制、內部機構規格、編制核定和使用、領導干部配備等方面標準不統一，存在機構設置編制管理不科學、不規范和隨意性強等問題。一些開發區為完成繁重的行政管理、社會管理和公共服務等任務，不得不加大事業編制核定數量或者聘用大量編外人員。
　　
　　(五)先行先試與依法行政存在矛盾沖突。雖然各地開發區在體制機制創新上進行了諸多探索，但涉及到一些具體改革的操作上，遇到的最大困惑是“一試就違法、一試就碰線、一試就無依據”,體制改革創新難有重大突破，開發區作為體制機制“試驗田”、“排頭兵”的作用很難得到充分發揮。
　　
　　(六)人事、人才機制僵化。目前開發區引才育才、選人用人政策機制還比較僵化，收入分配薪酬激勵機制不夠靈活，生產要素按貢獻參與分配體現不夠；各類人才都存在培訓不足、交流不夠、業務能力提升較慢的問題；開發區企業難以引進、留住高端管理人才和科技人才；管理人員混編嚴重，考核難以規范。
　　
　　二、依法推進管理體制改革，再造開發區發展新優勢
　　
　　(一)推動開發區法律體系建設，明確開發區的功能定位。按照黨的十八屆四中全會《決定》關于深入推進依法行政、職責法定、法無授權不可為的有關要求，應盡快從國家層面制定《開發區法》，從法律上明確開發區的行政主體地位及組織管理體系、主要管理職能、基本管理權限，明確其行政管理、行政執法主體資格，理順開發區與建成區行政管理體制的關系。在目前國家層面立法暫時難以出臺的情況下，應加快推進省級和有立法權的市級的開發區立法步伐，制定出臺省級《開發區條例》。通過國家法律和地方性法規的形式對開發區的功能定位、發展方向、管理體制、運行機制、設立撤銷等予以明確，確保開發區在法制軌道上健康發展。
　　
　　(二)推行權力清單制度，加大政府權力的下放力度。一是加快推進各級行政審批制度改革，加快建立權力清單、責任清單和負面清單制度，積極推進各級政府加快轉變政府職能，加大政府行政權力的取消和下放力度。對有條件的地方，可參照自貿區做法，賦予國家級開發區管委會區域統籌管理權，集中行使行政審批權和行政處罰權，或參照天津濱海新區的做法，在開發區設立行政審批局和綜合執法局，解決目前規章委托執法方式所帶來的名義主體多、權責不一致等問題。二是加快推進各級行政審批和政務服務平臺建設，積極推行網上審批、并聯審批和集中審批，盡快建立完善全省統一的行政審批和政務服務平臺，減少審批環節，提高辦事效率。三是完善財政保障體制，加大財政支持力度。
　　
　　(三)規范開發區設置和機構編制管理，建立開發區退出機制。嚴格規范經濟開發區機構編制管理，嚴禁超職數、超規格配備領導干部，嚴禁超限額、超規格設立工作機構。要以資源稟賦、發展前景、貢獻評估、環保狀況為主要標準，制定嚴格的開發區設立、升級門檻和末位淘汰退出機制，使各級開發區都不能只進不出，只升不降，增強開發區的危機意識和發展動力。
　　
　　(四)探索同型經濟區管理體制整合模式，解決同質惡性競爭和行政資源浪費問題。有必要進行體制整合。可以嘗試打破行政壁壘，對這些稱謂不同、功能相近的經濟區域，采取多區通用的行政管理模式，撤并、整合職能相同、相近的行政管理部門，營造區域內簡明、便利、通用、高效的體制機制環境，形成完整統一的項目招商等行政審批、行政管理的政策體系和管理合力，從體制機制上避免經濟行為的同質化惡性競爭。
　　
　　(五)既要積極推進中介社會組織改革和發展，又要解決隱形門檻過多過濫問題。政府有關部門要加強對行業協會和中介組織的監管，引導行業管理組織制定行業的執行準則、技術標準和職業道德、質量監督等制度，保證投資服務、人才招聘、勞動就業、財會、法律、社會保障等社會中介服務組織健康有序發展，使其更好地承接和履行開發區有關事務性職能，使管委會從繁重的事務中解脫出來，專心致志搞好經濟開發，真正實現“小政府、大中介”、“小管理、大服務”的建設目標。同時，有關部門要加大對區內各中介社會組織的監管力度，定期組織專項檢查。
　　
　　(六)創新干部人事管理制度。積極探索“全員聘任、績效考核、按崗定薪”的開發區靈活用人機制。建設干部人才管理改革試驗區，面向國內外選拔高層次人才，建設干部人事制度改革先行先試的試驗區和“人才特區”。
　　
　　(七)運用法治思維和法治方式深化改革，處理好先行先試與依法行政的矛盾。如何平衡改革的“破”與法治的“立”之間的關系，這是開發區行政體制機制創新“先行先試”與“依法行政”無法回避的一個問題。以往抓改革，“改革先行，待成果顯現、條件成熟后，以法律的形式將改革成果固定下來”,在法律體系不健全的歷史情況下，這種先破后立的改革，有利于解除人們思想觀念上的束縛，打破陳舊的條條框框，有效地推進改革。但目前我們已經進入新的全面依法治國的歷史時期，改革面臨的形勢和任務發生了深刻變化，如果為了追求改革進度而忽視了法治要求，在沒有法律根據，甚至與法律明文規定相悖的情況下進行所謂“良性違法”、“先行先試”,在改革的程序上“搞變通”、“走捷徑”,就有悖于法治理念和法治精神，必然寸步難行，陷入違法困境。因此，開發區行政管理體制機制創新，法治必須先行。開發區作為一種特殊的區域類型，其行政管理、行政執法必須于法有據，師出有名；只有在憲法和法律的框架內，才可以根據新形勢下開發區的發展需求，在體制機制方面進行大膽的改革創新，建立健全權責統一、權威高效的開發區依法行政新體制，使開發區在黨的領導下、在法治軌道上更好地開展工作。對那些需要得到法律授權的重要改革措施，必須按法定程序進行，不能超前推進，確保每一次先行先試都嚴格遵循程序規則，每一步改革創新都符合依法行政要求，都在法治軌道上推進。
　　
　　(八)適時啟動行政區與功能區“政區合一”的開發區管理體制改革。目前開發區單一的管委會管理模式在一些地方已基本完成其過渡性使命，需要對新形勢下開發區管理體制進行新的頂層設計，可借鑒上海浦東、天津濱海、青島西海岸等國家級新區的做法，在具備條件和避免向舊體制回歸的前提下，研究推出“行政區+功能區”相結合的管理體制，為開發區創新驅動和轉型升級，開辟發展新路，提供體制保障。